各会计师事务所（分所）：
为深化推进“放管服”改革，进一步贯彻《国务院关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》（国函〔2015〕222号）的精神，按照《上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案》（沪审改办发〔2018〕28号）的要求，健全本市注册会计师行业综合监管体系，切实加强对会计师事务所及其注册会计师的事中事后综合监管，市财政局研究制定了《关于加强会计师事务所事中事后综合监管的相关措施》，现印发给你们，自印发之日起实施。
附件：关于加强会计师事务所事中事后综合监管的相关措施
上海市财政局
2018年5月18日
关于加强会计师事务所事中事后综合监管的相关措施
根据《中华人民共和国注册会计师法》、《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第89号）等法律法规的规定，以及《国务院关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》（国函〔2015〕222号）、《上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案》（沪审改办发〔2018〕28号）的要求，健全本市会计师事务所事中事后综合监管体系，现就本市进一步加强会计师事务所事中事后综合监管提出如下工作措施：
一、实施诚信管理
为加强对会计师事务所及其注册会计师的执业监督和管理，规范会计师事务所执业活动，增强注册会计师行业的诚信意识和社会公信力，对本市会计师事务所实施诚信档案管理。
会计师事务所诚信档案是财政部门对会计师事务所及其注册会计师执业资格、职业道德和执业操守等进行客观记录，对加强会计师事务所事中事后管理具有基础性作用的专门信息档案。
（一）诚信档案信息内容
诚信档案信息包括基本信息、提示信息和警示信息三项内容。
1.基本信息是指会计师事务所及其注册会计师的相关基础信息，具体包括会计师事务所的名称、统一社会信用代码、执业证书编码、办公地址、联系电话、首席合伙人（主任会计师）和注册会计师的姓名、注册时间、执业经历等相关信息。
2．提示信息是指会计师事务所及其注册会计师，因违反执业许可的法律法规，或在执业中违法违规，情节较轻受到轻于行政处罚或轻于公开谴责的行业惩戒的相关信息。包括但不限于以下信息：
（1）受到省级以上财政部门以责令限期整改、下达监管关注函、出具管理建议书、约谈通报等方式作出处理的非行政处罚类信息；
（2）受到省级以上注册会计师协会以行业通报或轻于行业通报形式给予惩戒的相关信息；
（3）受到其他有关职能部门处理的非行政处罚类信息。
3．警示信息是指会计师事务所及其注册会计师，因违反执业许可的法律法规，或在执业中违法违规，情节严重受到行政处罚、刑事处罚等相关信息。包括但不限于以下信息：
（1）受到省级以上财政部门行政处罚的信息；
（2）受到省级以上注册会计师协会以公开谴责形式给予行业惩戒的信息；
（3）受到其他有关职能部门行政处罚或刑事处罚的信息。
（二）诚信档案信息来源
依托财政部财政会计行业管理系统，建立本市注册会计师行业诚信档案管理库，加强对会计师事务所和注册会计师违法违规受到处理处罚相关信息的采集归档工作，健全信息记载内容，改进记载功能，实现诚信档案信息的动态管理。
诚信档案提示信息和警示信息主要来源于四个方面：
1.省级以上财政部门对会计师事务所和注册会计师作出的处理处罚决定；
2.省级以上注册会计师协会对会计师事务所和注册会计师作出的行业惩戒决定；
3．本市或外省市其他有关职能部门（包括司法机关）对会计师事务所和注册会计师作出的处理处罚决定；
4．市公共信用信息服务平台（以下简称“市信用平台”）、市法人库中，有关职能部门对会计师事务所和注册会计师作出的相关处理处罚信息。
（三）诚信档案管理工作机制
1.建立健全诚信档案管理工作规程。市财政局结合对会计师事务所加强事中事后综合监管的相关工作要求，建立健全行业诚信档案信息的采集、审核、查询、应用等工作的具体规程，明确内部分工，强化主体责任，全面落实诚信档案管理相关措施。
2.建立健全诚信档案信息共享机制。诚信档案信息与市信用平台、市法人库实现信息共享。市财政局按照《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》、《上海市法人信息共享与应用系统管理办法》等有关规定，对本部门产生的对会计师事务所及其注册会计师作出的行政处罚信息，包括行政主体名称、行政处罚决定书文号、违法行为类型（违法行为名称）、行政处罚内容（处罚措施）、行政处罚决定作出日期等，自行政处罚决定作出后的5个工作日内记入诚信档案，并报送市信用平台或法人库。同时，定期（每月至少一次）访问市信用平台和法人库，采集相关处理处罚信息，并经规定程序批准后，记入诚信档案。
3.建立健全诚信档案信息运用机制。诚信档案信息的保管和销毁按照国家和本市有关档案管理的规定和要求执行。在对会计师事务所开展分类监管时，将提示信息和警示信息的记录频次作为重要的参考依据，分别采取差别化的监管措施。提示信息一般不对社会主动公开，警示信息按照信息公开的相关规定执行。
二、开展分类监管
为进一步促进注册会计师行业健康发展，引导会计师事务所及其注册会计师牢固树立诚信为本、操守为重的职业理念，全面提升行业的诚信度和社会公信力，探索建立和实施会计师事务所的分类监管制度。即：依据诚信档案信息，分不同情况对本市会计师事务所采取差别化监管措施，规范监管行为，提高监管质量和监管效率，促进注册会计师行业健康有序发展。
（一）分类监管的措施
按照有关规定，市财政局配合财政部、证监会开展对本市证券资格会计师事务所的分类监管，并负责对本市非证券资格会计师事务所的分类监管。一方面，促进低风险的会计师事务所加强内部自律管理，对于当年新成立的、近三年已接受市财政局监督检查局检查的、已列入市注册会计师协会当年检查名单的会计师事务所，一般不列入当年专项检查范围。另一方面，对高风险的会计师事务所加强行政监督检查力度，除按照财政部“双随机、一公开”要求随机抽取检查对象外，对于群众反映强烈、举报事项详尽或其他监督部门线索移送的会计师事务所，直接列入检查名单。与市注册会计师协会行业管理互为补充，市财政局监督检查局根据当年度财政部布置的会计监督工作重点，结合本市实际，在市注册会计师协会抽查范围之外选取部分会计师事务所开展专项检查，重点关注有不良执业记录、收费明显低于成本、业务报告数量明显超出服务能力、被非注册会计师实际控制等情况的会计师事务所。具体如下：
1.对诚信档案中5年内未出现新增提示信息和警示信息的会计师事务所，一般5年内不安排对其执业质量检查（财政部、市财政局布置的专项检查、举报案件检查除外，下同）。
2.对诚信档案中3年内未出现新增警示信息且2年内未出现新增提示信息的会计师事务所，一般4年内至少安排一次执业质量检查。
3.对诚信档案中2年内出现新增提示信息的会计师事务所，一般3年内至少安排一次执业质量检查。
4．对诚信档案中3年内出现新增警示信息的会计师事务所，一般2年内至少安排一次执业质量检查。尤其是对以往违规问题严重、整改落实不到位、群众反映强烈的会计师事务所，作为日常监管的重点。
（二）分类监管措施的确定和调整
1.初次确定。市财政局根据归集于诚信档案的相关信息，以及其他相关的外部信息，确定对会计师事务所的监管措施类别，并生存于信息系统，作为市财政局分类监管时选取检查对象、选择检查方式和内容以及实施相关监管措施的依据。
2．后续管理。每年度会计师事务所执业质量监督检查开始前，需根据上一年度以来会计师事务所新增的处理处罚信息（包括诚信档案中新增的提示信息和警示信息、通过其他途径获得的相关信息），对有关会计师事务所分类监管措施进行调整，并按照调整后的情况选取检查对象、选择检查方式，分类实施监管。
三、开展风险监管
（一）建立健全行业风险防控体系
1.建立行业风险评估和预警制度。定期开展行业风险点梳理排查和风险巡查，做好对会计师事务所的执业资质、业务规模、客户分布、内部治理、质量控制、员工管理、法律诉讼等各方面综合信息的跟踪分析，着重将新设合并、持续保持设立条件状况、人员业务变动频繁、注师专职执业情况、出具不实审计报告和报告数量异常、低价恶性竞争、业务报备不及时、内部治理薄弱以及社会反映较差等作为会计师事务所的风险点和预警指标，开展相关日常监管和专项检查。
2.完善行业风险防范和处置制度。按照风险预警提示，对不同风险程度的会计师事务所采取不同的日常监管和监督检查措施。对风险程度较低的会计师事务所，主要采取风险警示、监管谈话、巡回指导、自查备案等监管措施；对风险程度较高的会计师事务所，主要采取专项检查、责令改正、加大检查频次以及直接列入年度执业质量检查范围等监管措施，强化对会计师事务所的风险监管和处置力度。
（二）加强监督检查风险管控
1．建立健全监督检查制度，加强队伍能力建设，防范因制度缺位或监督力量薄弱而发生的系统性缺位和监管不到位的风险。监督检查部门应制定完善各项监督检查制度，配备专业能力较强的人员专事负责对本市会计师事务所的监督检查工作，并对有关人员加强培训，增强岗位胜任能力；按规定聘请具备注册后从事审计工作5年以上、担任审计项目负责人及相应职务以上等各项条件的注册会计师参与监督检查工作。
2.全面确保检查程序合法合规，依法公开处罚信息，防止因程序不规范、取证不足导致的检查风险。监督检查过程中，要针对性地制定检查方案，严格按照相关制度规定实施检查，在检查人员组成、检查告知、检查方式、检查结论、检查报告复核和审理、处理处罚文书及送达等方面加强管理。要注重充分取证，形成完整的证据链，做到证据完整、事实清楚、定性准确。同时，依法公开处罚信息，加强违法违规行为的整改落实。
四、实施社会监管
（一）行业自律管理
切实加强对市注册会计师协会的监督、指导，充分发挥其行业自律作用。市注册会计师协会按照《中华人民共和国注册会计师法》及我国注册会计师行业自律管理的相关制度，制订协会的章程、管理办法及各项具体制度，进一步加强协会对注册会计师任职资格年度检查、会计师事务所及其注册会计师执业质量监督检查，研究开展会计师事务所新任合伙人（股东）专项检查及后续评估，不断完善行业自律的日常检查管理。全面贯彻行业自律管理制度体系，切实履行相关法律法规和协会章程赋予协会对行业的服务、监督、管理、协调和促进等宗旨。
（二）专业机构监督
切实发挥专业服务机构在会计师事务所事中事后综合监管中的技术监督作用。市财政局采取购买服务方式，选聘符合条件的注册会计师协助参加对会计师事务所执业质量的检查工作，切实发挥注册会计师专业队伍在贯彻对本市会计师事务所事中事后监督和行业自律监督中的重要服务作用。同时，充分依靠会计师事务所的资深专家，为解决事中事后监管中的难点问题提供专业技术咨询。
（三）社会公众监督
积极推动和形成社会性约束和惩戒。本市会计师事务所事中事后监督有关情况和形成的相关处理处罚信息，按照信息公开的有关规定向社会公开。对在相关的处理处罚决定作出前已自行终止的违法违规会计师事务所或自行注销注册的违法违规注册会计师，仍应按照前述途径和方法，向社会公开其被依法认定的违规情节。
五、健全保障措施
（一）加强组织保障
建立健全事中事后综合监管工作机制，细化监管措施，明确内部分工，强化主体责任，加强统筹协调，切实保障各项监管措施落实到位。
（二）加强技术保障
以现有信息系统为基础，加快推进本市会计师事务所事中事后综合监管信息系统建设，采取功能开发与实现数据链接并举，尽早实现集各监管领域相互贯通的一体化管理。同时，加强与财政部相关信息系统的数据对接，在行政许可审批、人员管理、诚信档案管理、分类监管各领域与财政部相关系统的贯通和联动，为有效实施事中事后综合监管提供强有力的信息支撑。
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