文号： 沪国税纳〔2012〕7号
发文单位： 上海市国家税务局、上海市地方税务局
发文日期： 2012-04-17
各区县税务局、各直属分局、市局机关各处室：
为进一步增强征纳双方法律地位平等的理念，坚持以人为本，坚持公正执法，切实维护纳税人的合法权益，构建和谐的征纳关系，提升本市纳税服务水平，现就试点建立本市涉税争议前置处理机制提出以下意见。
一、建立健全涉税争议前置处理机制的意义
（一）有利于构建和谐的征纳关系
依法治税不仅是一个税收问题，而且是一个事关依法治国、依法行政、规范社会经济秩序的大事。构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程，由于税收工作牵涉到收入的再分配，涉税争议处理在这过程中扮演着重要的角色。做好与纳税人的有效沟通，化解涉税争议，对创造公平竞争的税收环境，构建和谐征纳关系，维护社会稳定具有积极意义。
（二）有利于尊重纳税人的选择权
传统的涉税争议解决方式注重事后的权利救济，纳税人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多方位的争议解决方式。尝试建立一种前置性的涉税争议处理机制，有利于尊重纳税人的选择权，并使其成为传统争议解决途径的有益补充。
（三）有利于降低涉税争议救济成本
涉税争议的产生增加了征纳双方的涉税成本，在具体行政行为作出前，通过合理的争议处理机制的介入，使得征纳双方能够尽早地对分歧进行沟通，有利于减轻征纳双方的负担及争议解决成本。
（四）有利于税务机关的自我完善
税务机关在具体行政行为作出前，及时对可能出现分歧的问题与纳税人进行沟通，倾听纳税人的陈述申辩，审慎地检查即将作出的具体行政行为的合法性和合理性，能有效避免错误具体行政行为的发生。同时，对错误的具体行政行为产生的原因进行分析，可以推动制度性解决问题。对因纳税人主观原因而产生的涉税争议，涉税争议前置处理机制可以在税务机关内部实现第三方评价，有利于保护和促使执法部门依法行政。
二、涉税争议前置处理机制的含义
涉税争议前置处理机制中的涉税争议是指税务机关在作出具体行政行为之前，因征纳双方对作出具体行政行为所依据的事实，以及税收法律、政策、流程有分歧而产生的争议。
涉税争议前置处理机制指的是征纳双方产生涉税争议后，涉税争议牵头部门判断、处置、化解涉税争议的原则、方法、程序的总称。涉税争议前置处理机制与现有的争议处理机制的不同之处在于涉税争议处理的阶段，即在税务机关作出具体行政行为之前，是一种前置于具体行政行为的涉税争议处理机制。
三、涉税争议前置处理的原则
（一）合法合理原则
1.合法原则。首先争议处理必须在有法可依的前提下，寻求解决的有效方法和途径，要按照税收法律、法规、规章和规范性文件，合法地解决涉税争议。
2.合理原则。在不违背税收法理的原则下，公平、合理地行使自由裁量权的适用区间，使税务行政执法权与税务行政管理相对人的权益都能得到充分保障，达成化解争议的契合点。
（二）实事求是原则
涉税争议是围绕税务行政行为的正当性产生的分歧。当发现即将发生的税务行政行为不当时，税务机关必须立即停止或纠正该税务行政行为，避免对税务行政管理相对人造成权益侵害。同时，涉税争议前置处理应尊重客观事实，如于事实相悖，则不予支持。
（三）高效优质原则
强调及时、高效、优质，就是要求各级税务机关必须把最大限度地方便纳税人，为纳税人提供及时、高效、优质的服务，作为化解涉税争议的着力点，尽最大可能降低争议成本，切实体现争议前置处理机制相对于事后权利救济制度的优越性。
（四）自愿参与原则
化解涉税争议，应本着税务机关倡导、纳税人自愿参与的原则，税务机关不得强制要求纳税人选择此种争议解决途径，以免产生新的争议。纳税人选择其他合法途径解决争议的，税务机关同样应予以接受并给以支持。
（五）非替代性原则
涉税争议前置处理机制，不产生替代其他现行争议解决机制的法律效果，只是对目前涉税争议解决框架的有益补充。纳税人有权选择其他合法途径行使救济权。
（六）相对独立原则
涉税争议前置处理牵头部门应是相对独立于争议双方的部门。独立第三方的原则能够保证调解结果的公正和公平。涉税争议前置处理牵头部门在处理涉税争议过程中既可以独立完成，也可以邀请争议双方协商解决，必要时可邀请会计师、税务师事务所以及大专院校等方面的专家参加。
四、涉税争议前置处理的范围
涉税争议前置处理机制所处理的范围包括对以下涉税行为的争议：
（一）在税务登记、纳税申报、涉税事项等业务办理过程中，纳税人对主管税务机关认定的事实，依据的税收法律法规，采用的程序不满的事项。
（二）纳税人对税务机关在实施征税行为、税务稽查、行政处罚、纳税信用等级评定过程中，认定的事实、依据的税收法律法规、采用的程序不满的事项。
（三）纳税人或与纳税人申请的事项有直接利害关系的第三方认为税务机关不依法履行职责的涉税业务行为。如开具、出具完税凭证或涉税证明等行为。
五、涉税争议前置处理的申请人和职责分工
（一）涉税争议前置处理的申请人
提出涉税争议处理的申请人包括纳税人；与纳税人办理事项有直接利害关系的第三方；涉税争议事项的主管税务机关。
（二）涉税争议前置处理职责分工
涉税争议前置处理工作由纳税服务部门牵头（无纳税服务部门的由办公室牵头，以下简称“牵头部门”），各业务科（处）室配合。
市局履行下列职责：
（1）受理或转送申请人提出的涉税争议事项；
（2）承办上级机关和本级人民政府转办的涉税争议事项；
（3）调查处理受理的涉税争议事项，拟定《涉税争议前置处理回复》（附件2）和《涉税争议前置处理意见书》（附件3）；
（4）对下级税务机关执行涉税争议前置处理意见的情况进行指导、检查和监督。对不履行职责或处理意见，造成争议矛盾激化、以及经行政复议、行政诉讼而改变具体行政行为的责任人，提出对其责任追究建议；
（5）研究化解涉税争议前置处理工作中出现的问题，及时提出指导性意见，完善相关制度；
（6）负责本级受理的涉税争议案件处理的统计、报告、归档和备案工作。
分局履行下列职责：
（1）受理申请人提出的涉税争议事项；
（2）承办上级税务机关和本级人民政府转办的涉税争议事项；
（3）调查处理受理的涉税争议事项，拟定《涉税争议前置处理回复》和《涉税争议前置处理意见书》；
（4）及时上报需要报请上级牵头部门处理的涉税争议;
（5）对涉税争议前置处理意见的执行情况进行跟踪，对不履行职责和处理意见，造成争议矛盾激化、以及经行政复议、行政诉讼而改变具体行政行为的责任人，提出对其责任追究建议；
（6）对涉税争议前置处理工作中出现的问题，及时向上级提出改进建议；
（7）负责本级受理的涉税争议案件处理的统计、报告、归档和备案工作。
六、涉税争议前置处理工作流程
（一）涉税争议受理渠道
纳税人可采用当面陈述、书面、邮寄等方式向涉税争议前置处理工作牵头部门提出涉税争议处理申请。
税务机关内部各部门认为本部门无法解决的涉税争议，如在本机制受理范围内，可提交到本级牵头部门协调处理。
对纳税人在信访中反映的符合本机制范围的涉税争议，各级税务机关信访部门认为应交由本级牵头部门办理的，可以移交本单位牵头部门并及时通知信访人。
（二）涉税争议处理管理流程（见附件3）
采用“受理——协调处理——结果跟踪——反馈”机制。
1、受理。纳税人一般应先向其机构所在地税务机关或相关稽查评估分局提出涉税争议处理申请，经审核符合涉税争议受理条件的，由受理部门当场开具《涉税争议前置处理受理通知书》（附件1）。纳税人也可以直接向市局涉税争议前置处理牵头部门提出涉税争议处理申请，市局牵头部门受理后，可视情况转至有关分局牵头部门办理，或者自行处理。
对于超出涉税争议处理范围的问题，牵头部门负责人员应明确告知申请人，按有关规定处理。
2、协调处理。涉税争议前置处理工作牵头部门通过各渠道受理的涉税争议，应当及时组织牵头部门人员进行调查，听取涉税争议双方陈述，调阅涉税争议涉及的证据、依据和其他相关资料，做好处理记录。能当场协调解决的，当场予以解决。不能当场解决的，应在规定的时间内确定涉税争议涉及的政策法规及相关事实、证据等，提出处理方案，开具《涉税争议前置处理回复》和《涉税争议前置处理意见书》送达涉税争议双方。
对于争议涉及业务管理权跨分局、涉税业务终审权在市局以及本级牵头部门无法解决的疑难政策业务问题，分局牵头部门应先行提出处理意见，并及时报送上级税务机关涉税争议前置处理工作牵头部门审定处理意见。
3、结果跟踪。涉税争议前置处理工作牵头部门应对涉税争议进行跟踪管理，敦促作出具体行政行为的部门积极落实并及时告知纳税人。
4、回访反馈。听取纳税人和作出具体行政行为的部门反馈意见，为完善涉税事项的政策、制度以及涉税争议的处理提供建议，减少涉税争议发生的可能性。
（三）涉税争议处理的时间节点
符合条件的涉税争议应于申请当日受理，于次日流转至牵头部门。牵头部门应于7个工作日内处理完毕，情况特殊的，经分管局领导批准可延长5个工作日。有法定日期的，从其规定。
七、相关工作要求
（一）依法依规处理涉税争议
处理意见应当针对具体争议问题作出明确解释和答复，不能提供含糊的或模棱两可的处理意见，不能提供无法律法规以及政策依据的处理意见。
（二）及时纠正不当涉税行为
如涉税争议中的主管税务机关作出的涉税行为不当，涉税争议前置处理工作牵头部门应及时纠正不当涉税行为，避免作出的具体行政行为侵害纳税人的合法权益，致使争议矛盾升级。
（三）明确告知申请人权利
涉税争议前置处理机制是对现有涉税争议处置方式的一种补充。牵头部门人员应明确告知纳税人选择争议处理的途径，纳税人有权继续选择其它合法途径行使救济权。
（四）加强宣传指导
各单位应通过办税服务厅、各种媒体、网络等渠道向社会公布涉税争议前置处理工作牵头部门的地址和联系电话，告知纳税人涉税争议的范围和解决途径，方便纳税人维权。
附件：1、《涉税争议前置处理受理通知书》
2、《涉税争议前置处理回复》
3、《涉税争议前置处理意见书》
4、涉税争议前置处理机制流程图
5、涉税争议前置处理专用章样式
上海市国家税务局
上海市地方税务局
二Ｏ一二年四月十七日
附件：
1、《涉税争议前置处理受理通知书》
2、《涉税争议前置处理回复》
3、《涉税争议前置处理意见书》
4、涉税争议前置处理机制流程图
5、涉税争议前置处理专用章样式
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