沪府发〔2015〕39号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《关于本市进一步推进政府效能建设的意见》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府
2015年8月8日
关于本市进一步推进政府效能建设的意见
为深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，转变政府职能，降低管理成本，提高政府办事效率和服务质量，增强政府管理的能力和水平，做到“高度透明、高效服务，少审批、少收费，尊重市场规律、尊重群众创造”，为“创新驱动发展、经济转型升级”创造良好环境，现就本市进一步推进政府效能建设提出如下意见。
一、工作目标
在市委、市政府领导下，围绕“法不禁止的，市场主体即可为；法未授权的，政府部门不能为；法有规定的，政府部门必须为”，围绕提高政府部门工作效率、管理效益，推进行政权力标准化建设，推进专业化职业化公务员队伍建设，推进政府管理创新改革，完善权力运行机制，深化部门基础管理，开展政府部门效能评估，提升行政监督实效，切实在服务中实施管理，在管理中实现服务，全面提升政府治理能力，为加快推进“四个率先”，加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市提供有力保障。
二、主要任务
（一）推进行政权力标准化建设
1.实施目录管理。建立上海市行政权力目录管理制度，实现“行政权力进目录、目录之外无权力”，不进目录，不得实施。凡要增加行政权力，必须在实施前进行登记备案，列入目录后方可实施。建立行政权力动态清理机制。按照“有权必有责、权责一致、法定责任必须为”的原则，建立上海市行政责任目录管理制度，对目录内的行政责任，不得擅自取消或调整。
2.编制业务手册。业务手册为行政权力的操作标准，行政机关应当按照业务手册要求作出权力决定。业务手册要依法合理制定，做到权限合法、业务穷尽。业务手册应科学合理细化、量化作出权力决定的条件、标准、范围、申报材料、程序、环节、事后监督措施等，规范裁量范围、种类、幅度。业务手册没有规定的，不得实施。
3.公开办事指南。办事指南为管理相对人申请办理和行政机关行使职权的具体依据，对符合办事指南要求的，行政机关应予以办理和行使。通过办事指南，把办事的具体条件、要求，明确告知管理相对人，让管理相对人一目了然，一次准备好所需申报材料。依法向社会公开行政权力办事指南，探索建立办事指南社会公开评价、动态完善制度。
4.推进行政权力电子化、信息化。依据业务手册，建立、调整、升级和改造部门业务系统。在推进行政权力工作流程、法律文书、申报材料等电子化、信息化的同时，探索并逐步实现行政权力实体性规范的电子化、信息化。推进网上预审当场受理或当场发证。创新网上告知、公示、咨询、查询、反馈等网上服务方式。
5.共享行政权力数据。推进行政权力实施信息在行政机关之间依法共享。对依法通过共享方式从其他行政机关获取的行政权力信息，可以作为作出决定的依据，不再重复采集。行政机关要取消和删除重复的材料、重复的表式，不得要求申请人重复提供。要利用共享的行政权力信息，对所涉及的有关材料进行比较对照，核实真实性。
6.开展实时监督检查。建立行政权力标准化管理系统，运用网络信息技术，对行政权力业务手册和办事指南的具体执行情况，开展实时监控、预警纠错、效能评估、满意度调查等活动，及时发现和纠正行政权力实施中存在的问题，确保行政权力标准化管理真正落到实处。
（二）完善权力运行机制
1.优化政府机构设置和职能配置。按照“精简、统一、效能”的原则，理顺政府部门之间和政府部门内设机构之间的职能分工。按照“财权与事权相匹配、管理重心适当下移”等原则，合理划分市、区（县）、乡镇街道事权。按照“决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调”的原则，科学设定政府部门的权力结构、运行机制和职责权限。
2.建立健全岗位责任制。根据因事定岗、因岗定责、因责定标、因岗择人，将部门职责和工作任务、工作目标分解落实到具体机构、岗位及承办人员。探索建立岗位责任书制度，合理划分上下级、平级、部门内部不同机构和岗位之间的职权，清晰明了各岗位的工作内容、职责、权限、标准、程序和衔接方式等。
3.规范行政决策活动。建立健全行政机关重大决策制度，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定列为重大行政决策法定程序。重视发挥各类智库的作用。完善行政机关内部重大决策合法性审查机制。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。依法公布部门行政决策清单。
4.建立行政协助制度。对于独自行使职权不能实现行政目的的、不能自行调查执行公务需要的事实资料的、执行公务所必需的文书资料信息为其他行政机关所掌握的等，可以请求相关行政机关协助。被请求协助的行政机关应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。不能提供行政协助的，应当以书面形式及时告知请求机关并说明理由。
5.健全行政争议协调制度。在管理过程中，对管辖区域、管理事项、管理衔接和配合、管理依据适用等发生争议的，争议各方应当先自行协调，自行协调不成的，应当及时提请相关协调机关组织协调。协调机关在协调过程中，对不立即采取措施可能对公共利益造成重大影响的，可以依法决定由某个政府部门先采取措施，其他政府部门应当予以支持和配合。
6.强化层级监督。探索层级监督新方式、新方法，建立健全经常性的监督制度。加强上级行政机关对下级行政机关具体行政行为的监督。健全和完善政府部门内部上级对下级的监督制度，明确政府部门内部层级监督的对象、内容、权限、形式等。建立健全部门内部相关信息公开制度，完善信息内部公开的内容、范围、方式和程序。
（三）深化部门基础管理
1.加强行业基础工作建设。建立健全包括基础数据、业务数据和管理数据等的行业基础信息数据库。积极运用大数据的方法，通过多渠道的数据采集和快速综合的数据处理，提升社会治理能力，实现政府公共服务的技术创新、管理创新和模式创新。推进机构编制、政策制定、公务员管理、资金活动、政府采购、财务管理、公务用车等部门内部各类业务活动的标准化管理。
2.全面推进行政规划编制和实施。建立健全各类行政规划的管理制度。坚持行政规划为政府管理的依据和标准，政府管理应当符合经批准的行政规划。理顺控制性详细规划与相关专业规划的关系，控制性详细规划与涉及的专业规划应尽量做到同步编制、同步审批。
3.规范工作计划管理。按照可量化、可衡量、可实现的要求，将部门的年度工作从时间、数量、质量等维度，细化分解为季度考核指标，形成年度工作计划。根据法定职责、上级机关和政府下达的工作任务提出年度工作任务和工作目标。年度工作计划依法通过报刊、政府公报、部门网站、新闻发布会等形式，及时向社会公布。
4.强化限时办结制度。各类事项明确规定办理时限的，必须在规定时限内办结；没有规定的，依法合理确定办理时限。部门之间办理请示、报告、询问、答复、征求意见、会签文件、商洽工作等，应当明确办结期限，依法向社会公开。政府部门应当将办理时限分解到具体的工作机构和岗位，并使实际办结的期限尽可能少于规定的期限。
5.规范文书和建档管理。制定本部门文书的统一格式，或者使用国家统一的文书格式。工作人员应当规范制作、使用文书。建立健全文件材料归档制度，政府部门行政行为实施完毕后，应当及时开展相关文件、证据资料的收集和整理工作，按照规定归档。同时，将相关文件材料的收集、整理、归档、利用等工作纳入档案管理范畴。
6.开展部门内控机制建设。建立部门预算、收支等各类经济活动的风险评估和控制制度。定期梳理部门各类经济活动的业务流程，分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等岗位，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制。
（四）推进专业化职业化公务员队伍建设
1.健全公务员职位分类管理。推进综合管理类公务员职业化发展，严格按照国家即将出台的行政执法类和专业技术类公务员管理暂行规定，结合本市实际，研究制定公务员分类管理的相关配套政策并积极组织实施。全面推进司法系统人员管理体制改革试点工作。扎实推进聘任制公务员试点工作，研究制定本市聘任制公务员管理办法实施细则和工作规范。健全科学的公务员职位分类管理体系，完善不同类别公务员招录、考核、晋升、培训等相关配套办法。
2.健全公务员考核评价机制。完善公务员绩效考核制度，探索建立公众评价制度，开展第三方评估。注重业绩考核，注重平时考核与年度考核结合，建立考核与选拔任用、正常退出、培养教育、奖励惩处等管理环节紧密衔接机制，引导公务员创造一流公共服务。
3.健全公务员激励保障机制。加快建立公务员与企业相当人员薪酬水平调查比较制度。健全公务员工资正常增长机制，规范公务员津贴补贴。建立绩效奖励制度，根据绩效考核结果合理确定绩效奖励类别与标准。建立公务员职务与职级并行制度，发挥职级在确定工资待遇方面的作用，实行职级与待遇挂钩，实现职务与职级并行。
4.健全公务员教育培训机制。完善新录用公务员初任培训，使新录用公务员全面掌握机关实务、群众工作、公文写作、沟通协调等方面基本技能。创新公务员在职培训，切实抓好公务员职业道德建设、处级领导职务公务员培训、行政执法人员培训和基层一线公务员培训。开展项目化专题培训，将课程培训与课题研究结合，通过培训，推动瓶颈问题的化解。围绕勤政教育强化效能意识，提高履职能力。
5.加强公务员队伍作风建设。加强机关文化建设，树立现代管理理念，促进改革创新，始终勤政为民，践行法治原则，严守清正廉洁。发挥各级领导干部在机关文化建设中的主导作用，督促工作人员遵守行为守则，履行岗位职责。探索建立公务员训诫制度和警醒教育制度。
（五）推进政府管理创新改革
1.建立健全政府管理流程再造工作机制。定期或不定期分析政府管理现状，评估优化部门办事事项、流程、环节、时间等，发现并及时改进不足之处。开展专门化创新、定制化创新等，制定提高效率、改善服务的方案，设计新的业务模式。推行最佳管理做法，注重成本效益分析。完善项目化管理工作机制。推进政府管理制度化、制度流程化、流程信息化。
2.创新政府管理方式。从比较单一手段的管理模式向综合运用多种手段的管理模式转变，从过于依赖行政手段向以法律和经济手段为主、将行政手段作为法律和经济手段无法解决时的一种过渡性的特殊手段转变。利用间接管理手段、动态管理机制和事后监督检查，加强对经济和社会事务的管理。利用发展战略、规划、政策、标准等，加强对市场活动监管。
3.扩大政府通过购买服务履行职责的范围。将适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务和政府履职所需服务项目，按照规定通过政府购买服务方式，交由社会力量承接。研究制定政府通过购买服务履行职责事项清单。
4.大幅度减少政府对资源的直接配置。对于有限自然资源的开发利用、特许和专营权项目、有额度和指标限制的事项、公共资产等，通过招投标、拍卖、挂牌、专营权转让、租赁、承包等市场机制及其他管理方式进行配置。推进资源交易平台的市场化配置。
5.发动社会各方面力量推进事中事后监管。强化生产经营者主体责任，明确市场主体是生产经营的责任主体。全面推动社会信用体系建设，引导企业强化信用自律。发挥行业协会商会自律作用。发挥专业服务机构的服务、沟通、鉴证、监督等功能。推动形成社会性约束和惩戒。推进标准监管、风险管理、分类监管、技术监管和社会监督。
6.优化政府服务。实现政府服务提供主体和提供方式的多元化，加强对社会力量提供服务的监督管理。探索推进代办服务、事先告知、提前介入、首问负责、AB角岗位、到期提醒、咨询服务、跟踪提示等，开展规范服务达标活动、优质服务窗口创建活动等。完善公共服务事项节假日办理，建立节假日办事事项目录管理制度。
（六）提升行政监督实效
1.强化政府督促检查。抓好政府会议决定事项、政府领导同志批示和交办事项等贯彻落实情况的督促检查。建立流程式工作规范、无缝式责任分工、目标式跟踪落实的工作制度。完善限期报告制度、调查复核制度、情况通报制度、责任追究制度和督查调研制度。
2.健全执法监督。开展行政执法案卷评查和抽查。完善行政执法监督建议书制度，推进执法问题的整改。强化行政复议，对行政执法行为违法或者不当的，应当决定撤销、变更该行政行为或者确认该行政行为违法，并可以出具书面整改建议。完善行政复议委员会开门复议审理机制。
3.推进机构编制监督检查。加强对机构限额和编制总量控制、职能配置、机构设置、编制配备、领导职数配备等情况的监督检查和自查自纠。依法向本单位工作人员或者社会公开不涉及国家秘密的编制和实有人员等情况。定期评估政府部门机构编制的执行情况和职责的履行情况。
4.深化审计监督。加大对依法行政情况的审计力度，查深查透查实审计发现的重大违法违纪问题。着力检查领导干部守法守纪守规尽责情况，促进领导干部主动作为、有效作为，切实履职尽责。依法依纪反映不作为、慢作为、乱作为问题，促进健全责任追究和问责机制。
5.发挥财政监督职能作用。建立覆盖所有财政资金运行全过程的监督机制。实施财政监督与财政管理相结合，将监督结果作为预算安排的重要参考依据。加强对财税政策制定与调整的监督制衡，建立对预算编制、执行、绩效管理和评审工作的监督制约机制。加强绩效监督，提高财政资金使用效益。
6.落实行政监察监督执纪问责。深化“四风”突出问题专项整治，抓好中央八项规定精神的贯彻落实。坚决查处有令不行、有禁不止的行为，做到有案必查、有贪必肃。建立健全责任倒查追究机制，严格落实“一案双查”制度，紧盯不落实的事、严查不落实的人，严格问责不作为，严肃惩治乱作为，限期整改慢作为。
（七）开展政府部门效能评估
1.建立政府部门效能评估制度。将效能评估作为政府管理的一项基本制度，纳入市政府、区（县）政府、乡镇政府（街道办事处）工作部门日常管理全过程，落实到具体部门和岗位。探索建立效能数据库，建立和落实效能数据质量控制和检查审核制度。建立效能评估人员数据库。
2.突出效能评估重点。围绕政府部门基础管理、行政权力运行、部门内部管理等情况，就部门管理资源是否科学配置、部门管理要素是否优化、部门运作方式是否完善、部门工作作风是否改进等，进行全面评估。效能评估应当揭示政府管理的效能状况，反映效能建设制度设计与实施运行的有效性。
3.完善效能评估方式。对于可以量化的部分，运用效能考核的方式，就工作完成情况、行政权力办理情况、改革创新情况、行政监督情况和部门人均公用经费支出情况等进行效能评估。对于不可量化的部分，运用效能评价的方式，开展定期或不定期的综合和专项效能评价。政府部门每年应当向社会公示年度自我综合效能评价报告，接受评议。
4.注重效能评估结果运用。评估结果纳入领导班子和领导干部年度（绩效）考核，以及职能配置、机构设置、编制配备、干部考核。效能评价报告提出的工作改进建议，应当采取措施予以落实，并开展跟踪监督。根据效能评估结果，确立效能目标，明确效能努力方向和要求，制定提高效能的具体计划和措施。
5.形成效能持续改进的长效机制。建立负责综合协调、解决效能低下的工作平台，通过“12345”市民服务热线等各类渠道发现问题，研究解决问题，形成工作闭环。对于涉及制度设计和实施运行不合理的，进一步深化改革，完善和优化各项管理制度、业务流程；涉及职责不清、职能交叉的，进一步明确职责、理顺关系；涉及推诿扯皮、敷衍塞责的，予以通报批评、对责任人调离现岗位和停职等；不履行或者不正确履行法定职责的，依照法纪追究责任。
三、保障措施
（一）加强组织领导。政府效能建设的主体是各级政府部门。各级政府及其部门主要负责人对职责范围内效能建设负全责，分管领导对其职责范围内的效能建设负直接领导责任。成立政府效能建设工作领导小组，与行政审批制度改革工作领导小组“一个机构、两块牌子”，组织、指导、研究、协调、管理、推进、监督部门政府效能建设工作。
（二）开展监督检查。对政府部门及其工作人员履行职责的效能情况，进行重点或专项监督检查。推出一批政府效能建设的具体标准。建立效能风险管理制度。运用科技手段开展政府效能建设。做好效能建设信息的公开工作。探索建立效能建设讲评会制度。建立管理制度效能审查机制，从源头上提高政府效能建设水平。
（三）强化社会监督和效能问责。建立全方位多渠道政府效能问题的投诉机制，探索建立政府效能建设监督员制度，多途径获取群众满意度情况。发挥社情民意调查、新闻媒体舆论监督、第三方机构专业评估等在发现效能问题上的作用。建立效能建设问题清单制度，明确牵头领导和责任单位，形成常态化推进机制。加大效能问责力度，公开曝光典型案件。
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